El futuro de la gestión de residuos de construcción y demolición (RCD)

LA GESTIÓN DE RESIDUOS DE CONSTRUCCIÓN Y DEMOLICIONES EN EL BORRADOR DE ESTRATEGIA ESPAÑOLA DE ECONOMÍA CIRCULAR 2030 (resumen)

La Economía Circular, además de una mayor seguridad en la cadena de suministro, presenta para las empresas numerosas oportunidades, como el surgimiento de nuevas líneas de negocio y servicios, así como una reducción de insumos y materias primas, un reaprovechamiento de los residuos producidos y menores costes de gestión de los mismos.

Con el objetivo fundamental de facilitar y promover la transición hacia la economía circular, la Comisión Europea diseñó en 2015 su Plan de Acción para la Economía Circular [COM (2015) 614 final], bajo el lema “cerrar el círculo”.

El Plan de Acción incluye una serie de propuestas legislativas sobre residuos  para reducir los depósitos en vertederos y aumentar la preparación para su reutilización y reciclado, así como un anexo con 54 medidas de desarrollo en los ámbitos de la producción, el consumo, la gestión de residuos, el mercado secundario de materias primas, y las acciones sectoriales (plásticos, residuos alimentarios, materias primas críticas, construcción y demolición, y biomasa y bioproductos) junto con el fomento de la I+D+i como elemento transversal clave en el proceso de transición.

Dentro de su “paquete de economía circular”, que incluye el Plan de Acción de Economía Circular y distintas revisiones normativas, la Comisión Europea ha otorgado una relevancia particular a una correcta y eficaz gestión de residuos en el conjunto de la Unión, siempre respetando el “principio de jerarquía”.

Estamos en nuestro país en una situación muy embrionaria todavía, ya que durante el último año del que se disponen datos, en España se reciclaron únicamente el 24,32% de los residuos, varios puntos por debajo de la media europea (36%), lo que significa que estamos desaprovechando gran parte de los recursos en un contexto en el que las materias cada vez son más escasas y caras. Este desperdicio de recursos supone una fuerte vulnerabilidad para España y para el conjunto de la Unión Europea, que se incrementa conforme lo hace la competencia mundial por los recursos naturales.

SECTOR DE LA CONSTRUCCIÓN

Pese a que la profunda crisis de la economía española iniciada en el año 2008 ha tenido un impacto negativo especialmente destacado en el sector de la construcción, reduciendo notablemente su volumen de negocio, hoy en día aún representa el 5% del PIB de nuestro país, el 40% de los recursos, genera el 40% de los residuos –varios puntos por encima de la media de la UE– y emite el 35% de los gases de efecto invernadero21. Por todo ello es fundamental dedicar esfuerzos para minimizar su impacto en materia de sostenibilidad, y garantizar la progresiva introducción de tecnologías y prácticas que contribuyan a la economía circular.

Los residuos de construcción y demolición constituyen así mismo una de las áreas prioritarias a nivel europeo, estimándose que generan entre un 25% y un 30% de los residuos de la Unión,Los residuos de construcción y demolición constituyen así mismo una de las áreas prioritarias a nivel europeo, estimándose que generan entre un 25% y un 30% de los residuos de la Unión, con un amplio potencial de mejora a través de técnicas de reciclado, que actualmente oscila entre el 10% y el 90% según los Estados de la Unión, siendo su mayor problema que los materiales valiosos no siempre se identifcan, recogen por separado y se valorizan adecuadamente.

Una gestión adecuada de los residuos de la construcción y demolición y de los materiales reciclados, que incluya una manipulación correcta de residuos peligrosos, puede suponer grandes beneficios en cuanto a la sostenibilidad y la calidad de vida. Asimismo, también puede reportar grandes beneficios para la industria de la construcción y el reciclaje en la UE, ya que potencia la demanda de materiales reciclados de construcción y demolición.

La Directiva Marco de Residuos revisada, propone medidas que contribuirán a alcanzar el objetivo de reciclar el 70% de los residuos de construcción y demolición en 2020, cerrando así el ciclo de vida de los productos mediante el aumento del reciclaje y la reutilización, y conllevarán beneficios tanto para el medio ambiente como para la economía.

Para ello la Comisión publicó en septiembre de 2016 el Protocolo de Gestión de Residuos de Construcción y Demolición en la UE, enmarcado en la Estrategia Construcción 2021, así como en la comunicación para un uso más eficiente de los recursos en el sector de la construcción. Su objetivo es aumentar la confianza en el proceso de gestión de los residuos de construcción y demolición, así como la confianza en la calidad de los materiales reciclados procedentes de ambas actividades.

Y es que mientras la productividad ha aumentado enormemente en otros sectores y actividades económicas durante las últimas décadas, la productividad en el sector de la construcción prácticamente no ha evolucionado durante los últimos 25 años, siendo aún muy baja la adopción de tecnologías avanzadas disponibles y destinadas a mejorar la eficiencia de la construcción y edificios, o el tratamiento de los residuos de la construcción y la optimización de los recursos utilizados, desperdiciándose entre un 10% a un 15%23 de recursos empleados durante la fase de construcción, en muchas ocasiones por falta de confianza e incertidumbre en cuanto a los posibles riesgos sanitarios a los que se enfrentan los trabajadores que utilizan materiales reciclados de construcción y demolición.

Además de los problemas de eficiencia asociados al modelo de construcción tradicional, el sector ha de hacer frente a los retos derivados del modelo de aglomeración y desarrollo urbano y a los problemas de eficiencia energética e infrautilización del parque de edificios existentes, tanto para usos residenciales como económicos.

El paquete de economía circular supone la modificación de numerosas directivas, elaboración de estrategias y orientaciones que deberán ser adecuadamente traspuestas al ordenamiento jurídico español.

Impulso a la inclusión de medidas de economía circular en el desarrollo de la normativa sobre edificación

La reglamentación técnica de edificación establece las exigencias básicas que deben cumplirse para satisfacer los requisitos básicos definidos en la Ley de Ordenación de la Edificación (LOE). Posteriormente, el Reglamento Europeo de Productos de Construcción incorporó un nuevo requisito no contemplado en la LOE, el de “Utilización sostenible de los recursos naturales”, mediante el cual se establecía que las obras de construcción deberían proyectarse, construirse y demolerse de tal forma que la utilización de los recursos naturales sea sostenible y garantice en particular: la reutilización y la reciclabilidad de las obras de construcción, sus materiales y sus partes tras la demolición; la durabilidad de las obras de construcción; y la utilización de materias primas y materiales secundarios en las obras de construcción que sean compatibles desde el punto de vista medioambiental. Sin embargo actualmente, la reglamentación técnica de edificación, atendiendo exclusivamente a criterios de seguridad y salud, establece exigencias que de forma no justificada limitan directa o indirectamente la reutilización de materiales y productos.

Para revertir esta situación se analizará la reglamentación técnica de edificación (básicamente el Código Técnico de Edificación) para identificar la existencia de posibles barreras a la utilización de materiales o productos reciclados e incorporar aspectos relacionados con la sostenibilidad.

Así pues, se está actualizando gran variedad de legislación que afecta de manera directa a los residuos, como la Directiva Marco de Residuos 2008/98/CE, en lo que respecta a los de construcción y demolición (RCD).

Con ello se pretende renovar los objetivos de reutilización y reciclado, ampliar la responsabilidad extendida del productor, consolidar algunos conceptos clave como el de subproducto, establecer instrumentos comunes de medición y control, aumentar las restricciones al vertido de determinados productos y sustancias contaminantes y, en definitiva, mejorar el tratamiento y gestión de los residuos producidos en la Unión Europea.

La revisión del marco normativo a nivel europeo obligará a España a adaptar progresivamente su legislación para cumplir con los nuevos objetivos e incorporar las nuevas directrices normativas aprobadas por el legislador europeo.

Por otra parte, será vital controlar e identificar los residuos que se generan actualmente, desarrollando herramientas que permitan garantizar su trazabilidad, y fomentando la colaboración entre las Administraciones públicas competentes en materia de inspección.

Asimismo, una fiscalidad en materia de residuos ordenada, coordinada y armonizada con las CC. AA. resulta una herramienta esencial para incentivar la aplicación del principio de jerarquía de los residuos y evitar el “turismo de residuos” que se produce en España en la actualidad.

REVISIÓN DEL REAL DECRETO 105/2008, DE 1 DE FEBRERO, POR EL QUE SE REGULA LA PRODUCCIÓN Y GESTIÓN DE LOS RESIDUOS DE CONSTRUCCIÓN Y DEMOLICIÓN

Los Residuos de Construcción y Demolición (RDC) suponen un tercio de los residuos industriales producidos en la Unión Europea. Su gestión adecuada y la obtención de materias primas secundarias de calidad pueden traer grandes beneficios en términos de sostenibilidad y de aumento de la demanda de materiales reciclados. La Directiva Marco de Residuos 2008/98/CE, establece como objetivo que antes de 2020 la cantidad de RCD no peligrosos destinados a la reutilización, reciclado u otra forma de valorización, deberán alcanzar como mínimo el 70% del total.

Con la revisión de la Directiva Marco, habrá una nueva definición de RCD y de backflling, así como nuevas prescripciones relativas a la demolición selectiva y a sistemas de separación, que deberán ser transpuestas al ordenamiento jurídico español. Además es necesario tener en cuenta que la ya citada disposición adicional octava de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, hará necesaria la revisión del Real Decreto 105/2008, de 1 de febrero, por el que se regula la producción y gestión de los residuos de la construcción y demolición.

Durante la vigencia de este Real Decreto se han venido detectando una serie de deficiencias que deben ser subsanadas, como es:

-La trazabilidad de los RCD

-El fomento de su separación selectiva en origen

-La problemática de las obras de edificación

-La demolición de edificios y obras menores

-La exención de autorización de los productores que valoricen los RCDcomo no peligrosos en la propia obra

-El impulso de los Estudios y Planes de Gestión de RCD

-La obligación de que todo RCD sea analizado por un gestor especializado

Por otro lado, la Comisión Europea ha establecido cinco áreas de acción y cinco flujos prioritarios, entre los cuales se encuentran los RCD, y establece tres medidas específicas que deben ser desarrolladas en la auditoría previa a la demolición de edificios, un protocolo para la gestión posterior de los RCDy una serie de indicadores clave para el análisis del ciclo de vida de los edificios.

Por todo ello, el MAPAMA debe fomentar la implementación de una normativa ambiental donde se tenga en cuenta una mejor identificación y trazabilidad de los RCD, incentivando su demolición selectiva y separación en origen, fomentando la aplicación de la jerarquía de residuos y mejorando su tratamiento con el fin de que los materiales procedentes de los RCD pueden ser utilizados en nuevas obras de carácter público o privado.

Valorización de residuos de construcción y demolición como materias primas secundarias

FOMENTO DEL USO DE RESIDUOS Y SUBPRODUCTOS EN CARRETERAS

El Plan Estatal Marco de Gestión de Residuos (PEMAR) 2016-2022 contempla diversas líneas estratégicas para el fomento del empleo de Residuos de Construcción y Demolición (RCD), así como de Neumáticos Fuera de Uso (NFU).

Con el objetivo de impulsar algunas de estas líneas mediante la revisión de la normativa y reglamentación técnica aplicables a carreteras, así como la realización de cursos de formación para los técnicos de obra, el MFOM y el MAPAMA suscribirán un convenio de colaboración para fomentar el uso de estos materiales y otros residuos y subproductos en carreteras. Las actuaciones del convenio se centrarán en:

• Empleo de polvo de caucho procedente de NFU en mezclas bituminosas.

• Reciclado en caliente de mezclas bituminosas procedentes del fresado y demolición de firmes de carreteras.

• Reciclado in situ de firmes de carretera con emulsiones bituminosas.

• Reciclado in situ de firmes de carretera con cemento.

• Utilización de áridos reciclados procedentes del tratamiento de residuos de construcción y demolición.

• Utilización de escorias siderúrgicas procedentes de acería como árido para capas de rodadura de mezcla bituminosas.

IMPULSO DEL USO DE RCD EN PUERTOS

En el mismo sentido, en colaboración con la Subdirección General de Residuos del MAPAMA, Puertos del Estado impulsará el uso de residuos de construcción en rellenos portuarios, pues la construcción de muelles y explanadas portuarias requiere altos volúmenes de material de relleno, cuya obtención se ve en algunos casos limitada por los problemas medioambientales derivados de la explotación de canteras cercanas. En concreto se tomarán las siguientes iniciativas:

• Recomendaciones técnicas: publicación de un documento de recomendaciones técnicas, normativas y casos de buenas prácticas que sirva de guía a las autoridades portuarias para impulsar la valorización de residuos de construcción.

• Divulgación: realización de una jornada con las autoridades portuarias y empresas del sector, donde se analizarán casos de estudio y se expondrá el marco normativo que permita agilizar el uso de este tipo de materiales.

• Seguimiento: inclusión de un indicador de seguimiento en la guía para la elaboración de memorias de sostenibilidad que permita recabar información sobre las iniciativas desarrolladas por las autoridades portuarias.

Los novedosos contratos energéticos PPA

La regulación de la producción energética en España ha establecido subastas de asignación de potencia en base a un descuento sobre los costes de inversión. La reducción se ha traducido en una eliminación total de la retribución regulada. Esto deja a los proyectos, de manera general, con el único ingreso de la venta de la energía generada.

Aunque la mejora tecnológica en la generación de energías renovables ha permitido que los nuevos proyectos puedan ofrecer su energía, a largo plazo, con menores costes que los de la generación convencional, con la desaparición del ingreso asegurado (la tarifa regulada, la prima o la retribución específica) hacen que las nuevas instalaciones no puedan encontrar financiación en la modalidad de project finance, donde la garantía del financiador es el propio proyecto, porque los bancos no tienen seguridad de si el precio de la venta de la energía en el pool eléctrico será suficiente para recuperar su inversión en el periodo acordado.

Para la puesta en marcha de los proyectos es necesario, por lo tanto, contar con acuerdos con compradores de la energía generada por la instalación durante los años en los que ésta deba devolver la inversión, entre 10 y 15 años, los novedosos, en España, PPA.

Este tipo de contratos no son algo nuevo, los primeros tuvieron lugar hace casi 10 años en países como Estados Unidos o Gran Bretaña, y tomaron cierto empuje a partir de 2012, cuando Google y Apple firmaron su primer PPAde energía renovable. Todos prevén que en el corto plazo serán algo común en el sector de la energía, pero hoy en día están en periodo embrionario, y se piensa en los mismos como la nueva tendencia para los consumidores, la gran solución para la renovable.

Parece que se vislumbra como la solución para muchos de los productores de renovables que, tras las subastas realizadas el año pasado por el Gobierno, deben encontrar financiación urgente para cumplir con el plazo y estar operativos en 2020. Dada la volatilidad del mercado OMIE, los PPA les ofrecen, en teoría, una alternativa de ingresos estables a largo plazo. El interés inicial por los PPA, por lo tanto, está siendo alimentado por los productores.

Un contrato PPA queda definido por sus propias siglas en inglés (Power Purchase Agreement). Es decir, estamos delante de un acuerdo de compra-venta de electricidad entre un consumidor y un productor independiente, sin intermediarios. Mediante dicho acuerdo, el consumidor se compromete a adquirir del productor un determinado volumen de energía producida por éste, a un precio establecido y por un horizonte temporal determinado. Dicho acuerdo, por tanto, debe establecer un marco comercial y financiero, así como delimitar los riesgos y responsabilidades de cada una de las partes. Es un acuerdo contractual de naturaleza privada, y mientras ambas partes estén de acuerdo en las condiciones de la transacción, quedaría ajeno de las condiciones del mercado mayorista. Suelen ser contratos a largo plazo, en los que muchas veces el mismo comprador participa en la inversión de la planta de generación.

Las condiciones que recogería un acuerdo tipo PPA podrían ser las siguientes:

-Precio y cantidad (volumen mínimo y máximo, penalizaciones,…)

-Fecha de inicio – duración.

-Punto de entrega.

-Facturación y plazos de liquidación.

-Condiciones de entrega de la energía producida.

-Garantías.

-Cláusulas de salida.

En función de los términos que se establezcan en el acuerdo, que pueden o no implicar el suministro de dicha energía, principalmente se podría hablar de dos tipos:

-PPA físico

-PPA financiero (o virtual)

Según la actual regulación del sector eléctrico en España, un PPA físico podría encajar en alguna de estas posibilidades:

-Conexión con una línea directa entre consumidor y productor, en régimen de autoconsumo.

-El comprador es Consumidor Directo a mercado y, por tanto, establece el acuerdo directamente con el productor.

-Se incluye en el acuerdo a una tercera parte: una empresa comercializadora que actúa a su vez de representante del productor.

Este tipo de PPA puede aportar soluciones más personalizadas en función del perfil de carga de ambas partes, estableciendo fórmulas de contratación totalmente particularizadas. Aunque no están exentos de ciertos riesgos: perfilado, volumen, disponibilidad, a los que que están asociados.

Los promotores y desarrolladores de proyectos de energía renovable utilizan este tipo de contratos para atraer a inversores privados que se sienten cómodos con la capacidad del cliente para hacer pagos durante la vigencia del acuerdo. Los inversionistas individuales determinan el valor de PPA sobre la base de criterios que van desde el tiempo, el precio de la energía suministrada, la calidad crediticia de la contraparte, y otros detalles del contrato.

Si los pagos de energía durante la vida del contrato, además de los otros incentivos producen un retorno de la inversión deseable, entonces los inversionistas aportarán el capital inicial para financiar el proyecto. Debido a la diferencias de tarifas y otros factores que dependen de la zona y país, cada caso en diferente. Por lo que se realiza un estudio detallado de cada caso en particular.

Existe un amplio sector de expertos del sector energético que aduce que un PPA físico puede tener sentido en países con una escasa red de distribución de energía, pero en España por sus características en este sentido, principalmente se estarían negociando PPA financieros.

Estos PPA financieros o virtuales, su naturaleza es la de una transacción meramente financiera, independiente del volumen realmente producido o consumido.

Con la volatilidad del mercado OMIE y la incertidumbre regulatoria, el poder garantizar un ingreso estable es para muchos productores una importante herramienta para conseguir la financiación buscada. Por tanto, suelen ser contratos a largo plazo (más de 10 años), con el objetivo de financiar proyectos greenfield (aquel que se refiere a la realización de un proyecto desde cero, o aquel existente que se cambia en su totalidad), obteniendo el apalancamiento óptimo que maximice el rendimiento de la inversión en nuevas instalaciones. Aunque también permiten garantizar unos mínimos ingresos para la generación ya instalada de ciertas comercializadoras verticalmente integradas que incluyen su generación renovable ya operativa en los acuerdos con sus clientes finales.

El objetivo último para gran parte de los productores es, por tanto, la financiación y la reducción de riesgos que ofrece el PPA. Para que un banco financie un proyecto renovable, requiere tres principales condicionantes: un flujo de caja constante, tecnología probada y un marco legal estable. Las tecnologías eólica y fotovoltaica han quedado probadas en los últimos años y, aunque el energético no sea un sector estable a nivel legal, no es el factor restrictivo. Por tanto, la limitación está en el cash-flow. Como ya se ha apuntado, con la incertidumbre en los ingresos derivados del mercado diario OMIE y la variación de las primas (si es que se reciben), hace que el PPA pudiera ser la opción más viable para conseguir la financiación.

José Ramón Vozmediano Cebrián. ECOnsultor de contratación.

A información pública el borrador de la Estrategia Española de Economía Circular

El Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente ha abierto la información pública del borrador de la futura Estrategia Española de Economía Circular, un documento que recoge un Plan de Acción (2018-2020) con 70 medidas encaminadas a lograr un modelo de desarrollo y crecimiento más innovador, competitivo y sostenible, reduciendo al máximo la generación de residuos, y dotado con más de 836 millones de euros de presupuesto.

Se pretende así involucrar al sector empresarial, a la sociedad civil y al consumidor en este proceso de elaboración del texto definitivo de la Estrategia Española de Economía Circular, un documento que se puede consultar y hacer las aportaciones que se consideren hasta el próximo 12 de marzo de 2018 en el enlace https://goo.gl/iJYmgT del portal web del Ministerio (www.mapama.es).

 La Estrategia, liderada por los Ministerios de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente (MAPAMA) y de Economía, Industria y Competitividad (MINECO), implica una cooperación con la práctica totalidad de Ministerios del Gobierno, en el seno de una Comisión Interministerial: los de Energía, Turismo y Agenda Digital (MINETAD); el de Hacienda y Función Pública; el de Empleo y Seguridad Social; el de Fomento; el de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales; el de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad; así como de la Oficina Económica de Presidencia. También se ha contado con la colaboración de las comunidades autónomas y de la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP).

 ESTRATEGIA ESPAÑOLA ALINEADA CON LA EUROPEA

La nueva Estrategia estará alineada, y adaptada a las condiciones de España, con el Paquete de Medidas y el Plan de Acción para una economía circular europea, que presentó la Comisión Europea en diciembre de 2015.

 Este Plan de Acción europeo persigue contribuir a alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) establecidos en la Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible, adoptada por Naciones Unidas en 2015 como un nuevo y ambicioso plan para responder a los retos mundiales.

 PLAN DE ACCIÓN HASTA 2020 CON 70 MEDIDAS

La Estrategia Española de Economía Circular es un documento que permitirá avanzar en la transición hacia una economía circular a través de la puesta en marcha de distintos planes de acción. Esto permitirá que, conforme se vayan ejecutando las diferentes acciones, se vayan evaluando sus efectos y, en su caso, se puedan realizar los ajustes necesarios para conseguir los objetivos previstos para 2030.

 El documento incorpora el primer Plan de Acción (2018-2020) de la Estrategia, cuyos efectos irán siendo evaluados para poder planificar el siguiente plan de acción. Además, con carácter transversal, en este primer Plan de Acción se incorporan tres puntos clave: sensibilización y participación, investigación, innovación y competitividad, y empleo y formación.

 ECODISEÑO

Entre las medidas contempladas en este Plan de Acción destacan las referentes al diseño de bienes y servicios, fomentando la innovación desde el principio, de forma tal que se minimice el uso de recursos y se reduzca al máximo el uso de sustancias contaminantes en su fabricación para reducir los residuos producidos y que puedan ser recuperados como subproductos en posteriores procesos de fabricación, asegurando la protección de la salud humana y del medio ambiente.

 Destacan, además, las innovaciones tecnológicas y de financiación, ya que se implicará al sector privado mediante créditos, ayudas reembolsables o subvenciones que permitan a las empresas una adopción temprana de un modelo de economía circular en su gestión.

 Desde el Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente se impulsará, el uso del Sistema Europeo Voluntario de auditoría ambiental  (EMAS) y el uso de la etiqueta ecológica europea en todas las actividades productivas y de servicios para lograr su mayor implantación.

 CONTRATACIÓN PÚBLICA, AGROALIMENTACIÓN Y TURISMO INTELIGENTE

La contratación pública será otro de los puntos clave de la Estrategia, ya que representa una parte importante del consumo debido al significativo volumen de gasto de las distintas Administraciones públicas dentro del mercado. Por ello deben fomentar acciones para implementar la contratación pública ecológica, estableciendo medidas o elaborando criterios que puedan ser utilizados por los órganos de contratación.

 En materia de alimentación se implementará la Estrategia “Más alimento, menos desperdicio” 2017-2020, que fomente la transparencia, diálogo y coordinación entre todos los agentes de la cadena alimentaria. También se seguirá apoyando la producción ecológica de alimentos.

 Entre estas 70 medidas destacan el impulso al mercado de materias primas secundarias, el fomento de la reutilización del agua o el desarrollo de un Programa de Destinos Turísticos Inteligentes que garantice el crecimiento sostenible del destino turístico.

 EMPLEO Y OBRA PÚBLICA

En el sector del empleo, se preparará el mercado de trabajo para la transición hacia una economía baja en emisiones, y se desarrollará una línea de estudio sobre los nuevos empleos generados en el desarrollo de la Economía Circular, como el uso de energías alternativas, uso de residuos como subproductos y el apoyo necesario para la formación en estas materias.

 La obra pública es otro sector al que se prestará especial atención. Así, se fomentará la implementación de​la economía circular en la obra civil y,​junto al Ministerio de Fomento, para reducir la presión sobre el uso de las materias primas. Se pretende, así, que en la obra pública civil se usen los residuos de construcción y demolición, integrándolos en los procesos constructivos, siempre que se garantice la salud de las personas y la protección del medio ambiente.  

 MÁS DE 836 MILLONES DE EUROS DE PRESUPUESTO

Las actuaciones incluidas en el Plan de Acción 2018-2020 cuentan con los medios personales y materiales suficientes para su correcta ejecución.

 En algunos casos las actuaciones se pueden ejecutar con los medios personales habilitados por el departamento proponente y, en otros casos, se ha dispuesto adicionalmente un presupuesto orientativo necesario para garantizar su ejecución, que asciende a más de 836,7 millones de euros, de los que un 57% irá destinado a agua, un 29% a I+D+i y un 4% a empleo, entre otras partidas.

 APROVECHAMIENTO DE LOS RECURSOS

Los últimos datos recabados por Eurostat muestran que, durante 2014, en la Unión Europea se generaron 2.502 millones de toneladas de residuos, de los que únicamente se reaprovecharon 900 millones, un 36%. En cuanto a la tasa de reciclado por Estado existen grandes diferencias, variando desde el 80% en algunas zonas y menos del 5% en otras.

 En el caso de España, según la misma fuente estadística, se generaron 110,5 millones de toneladas de residuos en 2015 y se reciclaron aproximadamente el 30% de los residuos generados, todavía por debajo de la media europea (36%), lo que significa que se está desaprovechando gran parte de los recursos en un contexto internacional en el que las materias primas cada vez son más escasas y caras.

 Se estima que, hasta 2030, la Economía Circular puede generar un beneficio de 1,8 billones de euros en el conjunto de la Unión Europea, lo que supone 0,9 billones más que el actual modelo de economía lineal. La Comisión Europea, asimismo, calcula un ahorro en materias primas por parte de la industria de 600.000 millones de euros (un 8% de la facturación anual de la UE en 2015) y que la creación de empleo represente en torno a 580.000 nuevos puestos de trabajo asociados al nuevo modelo, de los que un 30% se encuentra asociado al pleno cumplimiento de la normativa comunitaria en materia de residuos y a la ecoinnovación.

 PACTO POR LA ECONOMÍA CIRCULAR

El pasado mes de septiembre, la ministra de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente, Isabel García Tejerina, presidió la firma del Pacto por la Economía Circular, que rubricaron 55 agentes sociales y empresariales. A día de hoy son ya un total de 240 las entidades y empresas firmantes.

 Éstos se comprometieron a reducir el uso de recursos naturales no renovables, impulsar el análisis del ciclo de vida de los productos, la incorporación de criterios de ecodiseño, promover pautas que incrementen la eficiencia global de los procesos productivos, promover formas innovadoras de consumo sostenible o el uso de infraestructuras y servicios digitales, entre otros puntos.

BORRADOR: http://www.mapama.gob.es/es/calidad-y-evaluacion-ambiental/participacion-publica/180206economiacircular_tcm7-479370.pdf

Fuente: MAPAMA

La descentralización productiva en el sector de la construcción

Como producto de la mala calidad del empleo y los altos índices de siniestralidad, el 19 de abril de 2007 entró en vigor la Ley 32/2006, de 18 de octubre, reguladora de la Subcontratación (en adelante LSC), y desarrollada reglamentariamente por el RD 1109/2007, de 24 de agosto. Normas muy reclamadas por todos los actores intervinientes e implicados en la seguridad en las obras, y en la prevención de riesgos laborales.

Esta norma critica, la hasta ahora, abrumadora y positiva subcontratación, reflejada en las interminables cadenas de subcontratación, productoras de empresas sin estructura organizativa y creadoras de empleo sumergido y de mala calidad. Igualmente se hace promotora de una potencial mejora de mayor eficiencia empresarial.

La LSC es una Ley exclusiva de carácter sectorial que regula el fenómeno de la subcontratación en cadena, concretamente en la construcción. Queda así definido su ámbito de aplicación, regula las empresas contratistas y subcontratistas mediante un registro preceptivo para poder trabajar. Aun siendo así^[1], con ese carácter de exclusividad, su regulación no se produce de forma excluyente, sino que se superpone al régimen general contenido en artículo 42 ET, tal y como se ocupa de subrayar el artículo 1.2 LSC^[2].

Para tomar el control de la situación, exige como requisitos que las empresas tengan estructura, organización y medios para desarrollar su labor en el sector de la construcción, limita la subcontratación de forma taxativa a las que solo prestan mano de obra, posibilita la subcontratación especializada, aborda la obligatoriedad de un mínimo de trabadores fijos en plantilla, exige la formación en materia de prevención y seguridad y  manda a la negociación colectiva de carácter estatal ciertas  materias importantes.

Por todo ello es comprensible que los poderes públicos hayan puesto mecanismos de control para evitar menoscabos en los trabajadores (impago de salarios, impago de cuotas, infracotización, etc.…) y actúen con contundencia aplicando las sanciones correspondientes (administrativas o penales, recargo de prestaciones, responsabilidad indemnizatoria, etc.…). Prueba de ello es la expresión de su artículo 5: “La subcontratación, como forma de organización productiva, no podrá ser limitada, salvo en las condiciones y en los supuestos previstos en esta Ley”. En esta pretensión de mejora de las condiciones de los trabajadores del sector, también introduce unos mecanismos de garantía en la regulación de las contratas y subcontratas: Ciertas exigencias de requisitos de calidad y solvencia de las empresas que vayan a actuar en este sector, sistemas de transparencia en las obras de construcción y el cumplimiento de determinadas condiciones para que las subcontrataciones que se lleven a cabo a partir del tercer nivel de subcontratación respondan a causas objetivas.

Esta LSC deja muy claro a través de su artículo 2^[3] el criterio de “propia actividad”, enumerando una lista (la doctrina no es unánime en que sea una lista abierta o “numerus clausus”)^[4] de trabajos incluidos y, excluyendo de su control normativo a contratas y subcontratas que quedan fuera su regulado ámbito de actividad, como pueden ser las actividades de comedores, atención médica, servicios de vigilancia y seguridad, limpieza, etc.…

La filosofía descentralizadora de esta LSC queda plasmada en su regulación al hablar de “régimen de subcontratación”, para la realización de los trabajos que en la misma se detallan en su artículo 2. Con esta aclaración enmarca su aplicación exclusiva a los contratos realizados bajo esta modalidad de organización productiva, y no a otras formas de descentralización productiva.

En relación a las empresas que podrían encontrarse encuadradas en la aplicación de esta LSC, abarcaría a todas las que, sean o no del sector de la construcción, en las que se realicen alguna de las actividades de construcción o de ingeniería civil previstas en el artículo 2, aunque por la naturaleza de la propia actividad empresarial estén encuadradas en otros sectores productivos y no les sean de aplicación los convenios colectivos de construcción^[5].

Finalmente será de aplicación esta Ley para la realización de obras públicas en régimen de subcontratación, según se desprende de su Disposición adicional segunda: “Lo establecido en la presente Ley se aplicará plenamente a las obras de construcción incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, Texto Refundido, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, con las especialidades que se deriven de dicha Ley”.

José Ramón Vozmediano Cebrián. Consultor contratación

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[1]  AAVV.(J. R. MERCADER UGUINA, coor.). “Contratas u subcontratas en el sector de la construcción”. Lex Nova, 2008, página28.

[2]  Artículo 1.2 de la Ley 32/2006 reguladora de la subcontratación en la Construcción: “Lo previsto en esta Ley se entiende sin perjuicio de la aplicación a las subcontrataciones que se realicen en el sector de la construcción de lo dispuesto en el artículo 42 del Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, y en el resto de la legislación social”.

[3]  Artículo 2 de la Ley 32/2006 reguladora de la subcontratación en la Construcción: “La presente Ley será de aplicación a los contratos que se celebren, en régimen de subcontratación, para la ejecución de los siguientes trabajos realizados en obras de construcción: Excavación; movimiento de tierras; construcción; montaje y desmontaje de elementos prefabricados; acondicionamientos o instalaciones; transformación; rehabilitación; reparación; desmantelamiento; derribo; mantenimiento; conservación y trabajos de pintura y limpieza; saneamiento”.

[4] A favor de lista cerrada: CALVO GALLEGO, F.J.,”La nueva Ley de la Subcontratación en el Sector de la Construcción”, Temas Laborales, 87, 2007, página 33; En contra: AAVV. (J. R. MERCADER UGUINA, coor.). “La nueva Ley reguladora de la subcontratación en la Construcción”. Lex Nova, 2007, página 48.

[5]    AAVV. (J. R. MERCADER UGUINA, coor.). op. cit., página 35.

Las PYME deben mover ficha ante la nueva LCSP 9/2017

Es posible que las pequeñas y medianas empresas (PYME) sean un camino cómodo hacia la recuperación económica, y aporten algo tan imprescindible y escaso en España como es la estabilidad.

En palabras de Günter Verheugen, miembro de la Comisión Europea y responsable de Empresa e Industria entre los años 2004 y 2009, «Las microempresas y las pequeñas y medianas empresas (PYME) son el motor de la economía europea. Constituyen una fuente fundamental de puestos de trabajo, generan espíritu empresarial e innovación en la UE y, por ello, son vitales para promover la competitividad y el empleo. La nueva definición de PYME, que entró en vigor el 1 de enero de 2005, representa un gran paso hacia la consecución de un mejor entorno económico para las PYME y se propone fomentar el espíritu empresarial, las inversiones y el crecimiento. Para elaborar esta definición se ha procedido a realizar una amplia consulta a las partes interesadas, lo que ha puesto de manifiesto que es vital escuchar a las PYME para la correcta realización de los objetivos de Lisboa».

La Recomendación 2003/361/CE de la Comisión publicada en el Diario Oficial de la Unión Europea L 124, p. 36, de 20 de mayo de 2003, constituye la única base auténtica para determinar las condiciones relativas a la clasificación de una empresa como PYME. En ella se determina que “La categoría de microempresas, pequeñas y medianas empresas (PYME) está constituida por empresas que ocupan a menos de 250 personas y cuyo volumen de negocios anual no excede de 50 millones de euros o cuyo balance general anual no excede de 43 millones de euros”.

Las microempresas, y las pequeñas y medianas empresas (PYME) desempeñan un papel central en la economía europea. Son una fuente esencial de capacidades empresariales, innovación y empleo.

En la Unión Europea, en torno a 23 millones de PYME aportan aproximadamente 75 millones de puestos de trabajo y representan el 99 % de todas las empresas.

No obstante, con mucha frecuencia se enfrentan a las imperfecciones del mercado, como son las dificultades a la hora de obtener capital o crédito, sobre todo al comienzo de la fase de puesta en marcha. Los escasos recursos de que disponen pueden también limitarles el acceso a las nuevas tecnologías o a la innovación.

Esta es la razón por la que una de las prioridades de la Comisión Europea para promover el crecimiento económico, la creación de empleo y la cohesión económica y social es apoyar a las PYME.

Es por ello que el Presidente de la Comisión Europea, Jean-Claude Juncker, admitiese esa prioridad argumentado en plena crisis lo siguiente: “Europa solo recuperará el empleo, el crecimiento y la inversión si somos capaces de crear un entorno reglamentario adecuado y de promover un clima favorable al emprendimiento y la creación de puestos de trabajo. No debemos ahogar la innovación y la competitividad con reglamentos excesivamente prescriptivos y detallados, sobre todo en lo que concierne a las pequeñas y medianas empresas (PYME). Las pymes son la columna vertebral de nuestra economía; crean más de un 85 % de los nuevos puestos de trabajo en Europa y debemos liberarlas de una excesiva carga reglamentaria”.

En nuestro país, a pesar de que las PYMEsuponen más de un 90% del número de empresas nacionales, y más de un 60% del empleo, son sin embargo un colectivo más vulnerable a los fallos de mercado o coyuntura, con difícil acceso a financiación y dificultad para acceder a nuevos mercados. Están peor posicionadas para acceder a la información y tienen más dificultades de acceso a capital humano cualificado.

Esta serie de factores intrínsecos y extrínsecos son los que hacen de barrera en su posibilidad de penetración en el ámbito de la contratación pública, produciendo algunos resultados negativos para acudir a las licitaciones, como podrían ser:

-Dificultades para obtener información

-Desconocimiento de los procedimientos de licitación

-Carga administrativa excesiva

-Gran envergadura de los contratos

-Plazo insuficiente para preparar las ofertas

-Coste de la preparación de las ofertas

-Niveles de cualificación y requisitos de certificación desproporcionados

-Exigencias excesivas de garantías financieras

-Discriminación de licitadores extranjeros (favor de las empresas locales o nacionales)

-Localización de socios en otros países con fines de colaboración

-Incumplimiento de los plazos de pago

Han sido, como no podía ser de otra manera, las autoridades europeas las que han obligado a equilibrar esta situación mediante una nueva regulación.

Un objetivo importante de la Directiva 2014/24/UE102 y, más en general, una preocupación de las instituciones europeas en los últimos, es facilitar el acceso de las PYME a los mercados de contratación pública. Ese impulso puede ayudar a liberar el potencial de las PYME para la creación de empleo, el crecimiento y la innovación, al mismo tiempo que permitirá a los poderes adjudicadores ampliar su base de proveedores, lo que redundará de forma positiva en un incremento de la competencia para acudir a las licitaciones públicas.

El Congreso de los Diputados, el 19 de octubre de 2017 (tras una larga tramitación que se inició con la constitución de un Grupo de Trabajo de expertos en enero de 2014), acordó la aprobación de la Ley de Contratos del Sector Público por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo, 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014. La nueva Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, que entrará en vigor el próximo día 9 de marzo.

Debe recordarse que la política de fomento de la contratación pública con pequeñas y medianas empresas impregna las nuevas Directivas de contratación pública, ya desde sus primeros Considerandos, medida destacada en la Estrategia Europa 2020, en la que la contratación pública desempeña un papel esencial y que se traslada al ordenamiento jurídico español mediante el presente texto legal.

La nueva Ley de Contratos Públicos en España pretende, entre otros objetivos, fomentar el acceso de las PYME a contratos por obras y servicios con todas las administraciones públicas, desde la local a la estatal. Con esta normativa, la Unión Europea ha dado por concluido un proceso de revisión y modernización de las vigentes normas sobre contratación pública, que permitan incrementar la eficiencia del gasto público y facilitar, en particular, la participación de las pequeñas y medianas empresas (PYMES) en la contratación pública, así como permitir que los poderes públicos empleen la contratación en apoyo de objetivos sociales comunes. Asimismo, se hacía preciso aclarar determinadas nociones y conceptos básicos para garantizar la seguridad jurídica e incorporar diversos aspectos resaltados por la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea relativa a la contratación pública, lo que también ha sido un logro de estas Directivas.

Así lo indica la propia Ley en su Preámbulo, en el que además, enuncia la necesidad de simplificación de los trámitesy con ello, de imponer una menor burocracia para los licitadores y mejor acceso para las PYMES. El proceso de licitación debe resultar más simple, con la idea de reducir las cargas administrativas de todos los operadores económicos intervinientes en este ámbito, beneficiando así tanto a los licitadores, como a los órganos de contratación.

También enuncia que el sistema legal de contratación pública que se establece en la presente Ley persigue aclarar las normas vigentes, en aras de una mayor seguridad jurídica y trata de conseguir que se utilice la contratación pública como instrumento  de promoción de las PYMES, y de defensa de la competencia. Esta cuestión se constituye como verdadero objetivo de la Ley, persiguiéndose en todo momento la eficiencia en el gasto público y el respeto a los principios de igualdad de trato, no discriminación, transparencia, proporcionalidad e integridad.

Como medidas en beneficio de las PYMES, se incluyen en este texto legal las medidas que ya aparecían dentro de la Ley 14/2013, de 27 de septiembre, de apoyo a los emprendedores y su internacionalización, con lo que pasan a estar comprendidas dentro de su ámbito natural de aplicación; y se da un paso más allá al establecerse la obligación para el órgano de contratación, en los contratos que más frecuentemente acuden a la subcontratación, como son los de obras y de servicios de un determinado importe, de comprobar el estricto cumplimiento de los pagos que el contratista principal hace al subcontratista, así como el régimen más rigorista que respecto de los plazos de pago debe cumplir tanto la Administración como el contratista principal, con el fin de evitar la lacra de la morosidad que pesa sobre las Administraciones Públicas, cumpliendo así lo dispuesto dentro de la Directiva 2011/7/UE del Parlamento europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 2011, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales.

Además de las anteriores, se encuentran aquí como medidas de apoyo a las PYMES todas las medidas de simplificación del procedimiento y reducción de cargas administrativas, introducidas con el objetivo de dar un decidido impulso a las empresas.

Como medidas más específicas, se ha introducido una nueva regulación de la división en lotes de los contratos(invirtiéndose la regla general que se utilizaba hasta ahora, debiendo justificarse ahora en el expediente la no división del contrato en lotes, lo que facilitará el acceso a la contratación pública a un mayor número de empresas); y se incluye, de forma novedosa, como criterio de solvencia que tendrá que justificar el adjudicatario del contrato, el cumplir con los plazos establecidos por la normativa vigente sobre pago a proveedores, medida que pretende contribuir a que las PYMEScon las que subcontrate el adjudicatario cobren sus servicios en plazo.

En lo que respecta a su objeto y finalidad, recalca la Ley en su artículo primero, que en toda contratación pública se incorporarán de manera transversal y preceptiva criterios sociales y medioambientales siempre que guarde relación con el objeto del contrato, en la convicción de que su inclusión proporciona una mejor relación calidad precio en la prestación contractual, así como una mayor y mejor eficiencia en la utilización de los fondos públicos. Igualmente se facilitará el acceso a la contratación pública de las pequeñas y medianas empresas, así como de las empresas de economía social.

La solvencia económica y financierarequerida para licitar deberá resultar proporcional al objeto contractual de conformidad con lo establecido en el artículo 74.2, no debiendo en ningún caso suponer un obstáculo a la participación de las pequeñas y medianas empresas, como así dispone su artículo 87.

Otra de las facilidades que aporta esta Ley es el acortamiento del plazo de devolución y cancelación de las garantías definitivas (Artículo 111), ya que cuando en los contratos de obras las empresas licitadoras reúnan los requisitos de pequeña o mediana empresa (PYME), el plazo se reducirá a seis meses, en vez de un año.

La Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado elaborará y remitirá a la Comisión Europea cada tres años un informe referido a todos los poderes adjudicadores estatales, autonómicos y locales que, respecto de la licitación pública y ejecución de los contratos de obras, suministros, servicios, concesión de obras y concesión de servicios que estén sujetos a regulación armonizada, información sobre el nivel de participación de las PYME en la contratación pública ex artículo 328).

Otra de las incorporaciones a la legislación tiene que ver con la reducción del importe de los contratos menores. La medida persigue incrementar las actuales cifras de participación de pymes en las licitaciones públicas. Así, se rebajará de 50.000 a 40.000 euros los contratos menores en el caso de obras, y de 18.000 a 15.000 euros aquellos que tienen que ver con los suministros y servicios.

Una interesante ventaja para las pymes que tendrá la legislación con respecto de la normativa actual es que, por primera vez, se da la posibilidad a los estamentos públicos a abonar a las subcontratas que formen parte de un gran proyecto de infraestructura. Eso sí, previamente se ha debido recoger esta posibilidad en el pliego de condiciones. Esta medida, repercutirá directamente a las empresas dedicadas a la construcción. Para acabar con la morosidad que tradicionalmente ha existido entre este sector y los organismos públicos, se ha redactado otra obligación concreta que tendrán los licitadores: las obras no se podrán certificar en más de 30 días una vez estén culminadas.

La Estrategia Nacional de Contratación Pública (artículo 334) se diseñará para establecer medidas que permitan cumplir el objetivo de promover la participación de las PYME, en el mercado de la contratación pública.

En aras de hacer los procedimientos lo más transparentes posible, el método de trabajo a implantar simplificará todos sus mecanismos: desde el procedimiento previo a la licitación pasando por la documentación que las empresas concursantes tienen que entregar. Además y en este mismo sentido, “se obligará a las administraciones a publicar todos los trámites que se integren en el proceso de contratación”: el documento, sus modificaciones, cesiones, las actas de valoración de las ofertas o los expedientes previos de preparación. Y por supuesto, la información que debe figurar en los anuncios de formalización de contratos, adjudicaciones y licitaciones contendrá, entre otras, el número de ofertas recibidas de operadores económicos que sean pequeñas y medianas empresas, así como sus datos.

Es de esperar que sean las PYME, de ahora en adelante, las que muevan ficha y demuestren la efectividad de las nuevas normas poniéndose en forma y a tono con el mercado público, aunque ya se sabe que todo es susceptible de empeorar.

José Ramón Vozmediano Cebrián. Consultor de licitación y contratación.